目前，我國除了出臺《安全生產(chǎn)法))，還頒布了《礦山安全法》《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《建筑法》《消防法》《鐵路法》《港口法》等相關(guān)法律，以及大量相關(guān)的行政法規、部門(mén)規章和地方性法規，可以說(shuō)已經(jīng)初步形成了安全生產(chǎn)的法律體系。但是，我國安全生產(chǎn)形勢依然十分嚴峻。
據統計，2004年全國共發(fā)生各類(lèi)生產(chǎn)安全事故803 571起，死亡136 755人。截至2005年10月16日，全國發(fā)生1次死亡10人以上特大事故93起，死亡2 062人，其中煤礦43起，死亡1 235人。事實(shí)上，已實(shí)施3年的《安全生產(chǎn)法》在實(shí)踐中并沒(méi)有得到完全的貫徹落實(shí)，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域有法不依、執法不嚴的問(wèn)題仍然普遍存在。發(fā)生以上問(wèn)題的原因是多方面的，其中安全生產(chǎn)法律體系不完善是問(wèn)題的根本所在。
由于我國安全生產(chǎn)監管體系目前正處于初創(chuàng )時(shí)期，安全生產(chǎn)法制相對滯后，加之人們的法律意識比較淡薄，執法的環(huán)境也有待改善，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法制建設任重道遠。目前，我國安全生產(chǎn)法律體系存在以下4個(gè)缺環(huán)。
經(jīng)營(yíng)者權利保障體系不健全
從已經(jīng)發(fā)生的重大事故看，普遍存在安全投入不足這一嚴重問(wèn)題。據統計，我國20世紀90年代每年平均的安全生產(chǎn)投入占GDP比例僅為0．7％，而發(fā)達國家高達3％以上。用萬(wàn)人(職工人數)投入率比較，美國是我國的3倍，英國是我國的5倍，日本是我國的3倍多。
安全投入不足的主要原因，除了經(jīng)營(yíng)者追逐利潤的利益驅動(dòng)外，首先是經(jīng)營(yíng)者缺乏長(cháng)期的產(chǎn)權預期和收益預期，其根本原因是缺乏產(chǎn)權和投資權益的法律保護。一些地方對外來(lái)投資者實(shí)行“關(guān)門(mén)打狗”政策，更加劇了投資者的短期行為。目前，保護所有權和投資權益的民法體系尚未真正建立起來(lái)，投資者主要依靠地方行政長(cháng)官的庇護，而行政長(cháng)官經(jīng)常更換，使投資者無(wú)法樹(shù)立長(cháng)期投資的信心。
其次，尋求地方官員庇護的成本，以及這些人腐敗帶來(lái)的額外成本，也是造成經(jīng)營(yíng)者安全投入不足的一個(gè)原因。實(shí)踐證明，缺乏長(cháng)期產(chǎn)權預期和收益預期的法律環(huán)境，是以犧牲生命、環(huán)境和自然資源為代價(jià)的掠奪性生產(chǎn)行為的根本的制度性原因所在。
對違法行為制裁力度不夠
經(jīng)營(yíng)者受利益驅動(dòng)，規避安全法規以減少成本、增加利潤，這是普遍的現象。遏制這種現象的方法是以法律手段增大行為人的風(fēng)險預期。這種風(fēng)險預期一般取決于2個(gè)因素，一是實(shí)施違法行為將會(huì )承擔的法律后果，包括民事賠償、行政處罰和刑事責任；二是違法行為人被繩之以法的幾率。而目前的基本情況是：首先，違反安全規范的行為的賠償額度不夠高、行政處罰不夠嚴、刑事責任不夠重；其次，違反安全規范的行為被迫究的比例低，行為人僥幸逃脫的預期值較高。例如，《安全生產(chǎn)法》第54條規定：“對未依法取得批準或者驗收合格的單位擅自從事有關(guān)活動(dòng)的，負責行政審批的部門(mén)發(fā)現或者接到舉報后應當立即予以取締，并依法予以處理?！睂?shí)踐中，監管部門(mén)如果沒(méi)有發(fā)現或沒(méi)有接到舉報，根據這一條規定便可以不被追究責任。
另外，現行的刑法也給行為人逃避刑事責任留有一定的空間，如經(jīng)營(yíng)者的“重大責任事故罪”只有在強令工人違章冒險作業(yè)，致使發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的情況下才構成；“重大勞動(dòng)安全事故罪”只有在勞動(dòng)安全設施不符合國家規定，經(jīng)有關(guān)部門(mén)或者單位職工提出后，對事故隱患仍不采取措施，致使發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的情況下才構成；“消防責任事故罪”只有在違反消防管理法規，經(jīng)消防監督機構通知采取改正措施而拒絕執行，造成嚴重后果的情況下才構成。因此，違反《安全生產(chǎn)法》的經(jīng)營(yíng)者，可以利用勞動(dòng)者自我保護能力的缺乏和相關(guān)部門(mén)的執法不力而逃避刑事責任。
政府職責定位不明確
政府在安全生產(chǎn)中的職責，首先是監管。而監管的對象不是事故的后果，而是事故的原因。目前，我們不僅缺乏強有力的生產(chǎn)安全事故追究機制，而且缺乏經(jīng)常性的安全防范教育、檢查和督促機制。我國《安全生產(chǎn)法》明確規定，企業(yè)有建立安全生產(chǎn)檢查制度、加大安全生產(chǎn)投入以及制訂安全生產(chǎn)應急預案的義務(wù)，但對政府的安全責任沒(méi)有規定。目前，我國各級政府安全監察人員的萬(wàn)人(職工人數)配備率是0.2，而英國是我國的22倍，美國是我國的10余倍。監察機制的缺乏導致對許多不符合安全生產(chǎn)條件的單位無(wú)人過(guò)問(wèn)。
其次，政府在安全生產(chǎn)中的職責還包括建立服務(wù)體系，例如安全生產(chǎn)的宣傳教育和培訓指導體系；安全生產(chǎn)的科研和技術(shù)服務(wù)體系；安全生產(chǎn)投入和獎勵機制；安全生產(chǎn)投入信貸機制；應急救援和突發(fā)事故處理機制等。
《安全生產(chǎn)法》配套法規不健全
我國目前已經(jīng)初步建立了以《安全生產(chǎn)法H為核心的安全生產(chǎn)法律體系，安全生產(chǎn)已經(jīng)初步實(shí)現了有法可依、有章可循。但是，由于配套法規不健全，《安全生產(chǎn)法》規定的許多制度在實(shí)踐中缺乏可操作性，對安全生產(chǎn)行為的規制作用有限。另外，我國目前的安全生產(chǎn)立法呈現不平衡狀態(tài)，主要表現在監督性法律規范少于管理性規范，管制性措施少于服務(wù)性措施，程序性規范少于實(shí)體性規范，從而導致立法局限于具體行政部門(mén)的權力視野和管理手段，缺乏統一性、協(xié)調性和可操作性。另外，重治標而輕治本，重事后補救而輕事前預防的立法傾向，也導致了執法的被動(dòng)和低效。
總的來(lái)說(shuō)，我國在安全生產(chǎn)領(lǐng)域目前基本上已經(jīng)實(shí)現了有法可依，但由于尚不完善，法律實(shí)施效果與立法目標還有較大的距離。因此，我們需要針對上述問(wèn)題，積極采取措施，從加強經(jīng)營(yíng)者權益保障、強化對違法行為的制裁、科學(xué)定位政府職能和完善配套法規等方面，不斷完善我國的安全生產(chǎn)法律體系，把安全生產(chǎn)監管工作逐步納入制度化、規范化、法制化的軌道。
具體建議有以下5個(gè)方面。
加快完善安全生產(chǎn)法律體系
要重視開(kāi)展2個(gè)方面的工作。一是加速立法調研，根據需要不斷填補法律空白；二是要繼續完善現有立法，增加可操作性。在加速完善安全生產(chǎn)法律體系時(shí)應注意以下幾點(diǎn)：一是要盡快出臺安全生產(chǎn)監督檢查方面的專(zhuān)門(mén)規定，改變安全生產(chǎn)監管規范分散于各單行法律、法規之中的現狀；二是要進(jìn)一步加強依法行政，提高安全生產(chǎn)執法機構的運作效能；三要加快與《安全生產(chǎn)法》配套的具體制度的制定與修改，以適應安全生產(chǎn)監管實(shí)踐的需要，主要包括安全生產(chǎn)責任追究制度、安全生產(chǎn)許可制度、事故報告制度、安全評價(jià)制度、安全生產(chǎn)國家標準、從業(yè)人員緊急避險制度、安全舉報獎勵制度、安全事故損害賠償制度等；四要建立和完善安全生產(chǎn)服務(wù)體系。
克服部門(mén)利益與地方保護主義
在我國安全生產(chǎn)法制建設中，要排除部門(mén)利益與地方保護主義的干擾。為此，需要通過(guò)立法來(lái)規范政府各部門(mén)之聞、中央與地方之間的關(guān)系，堅決貫徹法制統一原則，建立統一規范、統一調度、統一測評和統一獎懲的安全生產(chǎn)監管體系。對于在安全生產(chǎn)領(lǐng)域為了局部利益放縱違法行為的行政決定，要堅決取消；對那些充當不法經(jīng)營(yíng)者保護傘的官員，要堅決查處。
強化刑事責任追究力度
我國安全生產(chǎn)形勢嚴峻、事故頻發(fā)的原因是多方面的，但關(guān)鍵是要加大對行為人的責任追究力度，讓責任人無(wú)利可圖，甚至傾家蕩產(chǎn)，從而使人們普遍樹(shù)立安全生產(chǎn)不盡責就要承擔嚴重后果的意識。因此，針對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不履行安全生產(chǎn)監督責任的主要負責人，建議在刑法中增加如下規定：“工廠(chǎng)、礦山、林場(chǎng)、建筑企業(yè)或者其他用人單位的主要負責人及其直接責任人員，違反國家安全生產(chǎn)法律、法規或者不履行法律、法規規定的義務(wù)，明知或者應當知道存在安全隱患而不采取有效預防措施，致使發(fā)生傷亡事故或者造成其他嚴重后果的，處3年以下有期徒刑或拘役，并處罰金；情節特別惡劣的，處3年以上7年以下有期徒刑，并處罰金?！睘榱舜偈拱踩a(chǎn)監督管理部門(mén)工作人員恪守監管職責，避免事故發(fā)生，建議在《安全生產(chǎn)法》中增加這樣的規定：“安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)的人員發(fā)現或應當發(fā)現生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位存在安全隱患，沒(méi)有依法采取有效措施致使事故發(fā)生的，對責任人予以行政處分；造成嚴重后果的，追究其刑事責任?！?/DIV>
排除干擾嚴格執法
在當前情況下，嚴格執法顯得尤其重要。為此，要配備、裝備和培訓安全生產(chǎn)的監管執法隊伍，對生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施強制性的執法監督，并制定對安全措施不達標單位的處罰規定。其中，包括規定對業(yè)主和主要經(jīng)營(yíng)管理人員處以高額罰款，并將此款用于改善該企業(yè)的安全生產(chǎn)條件。同時(shí)，可以通過(guò)制定或修改相關(guān)法律，規定安全生產(chǎn)不達標或者發(fā)生生產(chǎn)安全事故的企業(yè)，其稅后經(jīng)營(yíng)收入不得用于出資人的利潤分配和福利待遇，而必須用于改善企業(yè)安全生產(chǎn)條件。此外，還要規定，凡是干擾安全生產(chǎn)執法，包庇、縱容不法廠(chǎng)商的行政官員，一經(jīng)發(fā)現，就地免職。
加強事故多發(fā)行業(yè)綜合治理
當前要著(zhù)重從以下3個(gè)方面加強對煤礦安全事故的整治。首先，要嚴厲整頓政府官員以各種形式入股煤礦和向煤礦索取非法利益的行為；其次，要完善煤礦安全生產(chǎn)的標準體系，包括安全設施標準、安全管理標準和安全服務(wù)標準，并督促落實(shí)；第三，要完善煤礦事故防范體系，配備強大的煤礦安全監察隊伍，做到編制、經(jīng)費、裝備和培訓四落實(shí)。通過(guò)治理煤礦事故，形成一套較成熟的安全防范制度體系之后，應將其中行之有效的成果推廣到其他行業(yè)。
