學(xué)術(shù)園地

      ISO 14001標準于1996年頒布實(shí)施以來(lái)，在全球得到了廣泛實(shí)施，尤其在日本和中國等國家取得了較好得推行效果，一定程度上促進(jìn)了全球的環(huán)境保護，推動(dòng)了國際貿易和經(jīng)濟全球化的進(jìn)程。幾年間，國際標準化組織（ISO）、國際認可論壇（IAF）、各成員國政府、認可機構、認證機構對ISO 14001標準的引入和實(shí)施給予了充分重視并進(jìn)行了實(shí)踐。

      通讀ISO 14001：2004標準（以下稱(chēng)新版標準）后，不難得出這樣的結論：新版標準的結構、運行模式?jīng)]有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，多數修訂屬于編輯性修改，目的在于與ISO 9000標準尋求進(jìn)一步的兼容，并澄清1996版標準中語(yǔ)意不盡通俗和不明確的地方。

      在新版標準中，4.3.2與4.5.2條款對于“法律法規和其他要求” 的識別與應用和對這些內容進(jìn)行的“合規性評價(jià)”，提出了更明確的實(shí)施要求。

      本文將針對以上變化進(jìn)行探討，以期去得相對一致的理解并對實(shí)踐有所助益。

 

      新版標準4.3.2“法律法規和其他要求”指出：

組織應建立、實(shí)施并保持一個(gè)或多個(gè)程序，用來(lái)確定：

      （a）識別適用于其活動(dòng)、產(chǎn)品和服務(wù)中環(huán)境因素的法律法規要求和其他應遵守的要求，并建立獲取這些要求的渠道。

      （b）確定這些要求如何應用于它的環(huán)境因素。

      組織應確保在建立、實(shí)施和保持環(huán)境管理體系時(shí)，對這些適用的法律法規和其他要求加以考慮。

      其中，（b）為新增內容，應引起我們的關(guān)注，將在下文中詳述。

      新版標準4.5.2“合規性評價(jià)”是從1996版標準4.5.1條款中分出來(lái)的：

      4.5.2.1為了履行對守法性的承諾，組織應建立、實(shí)施并保持一個(gè)或多個(gè)程序，以定期評價(jià)對適用環(huán)境法律法規的遵守情況。

      組織應保存對上述定期評價(jià)結果的記錄。

      4.5.2.2組織應評價(jià)對其他要求的遵守情況。為此，組織可以把它和4.5.2.1條款中所要求的評價(jià)一起進(jìn)行，也可以另外制定程序，分別進(jìn)行評價(jià)。

      組織應保存對上述定期評價(jià)結果的記錄。

      以上內容雖從1996版標準的4.5.1條款中分離出來(lái)了，但含義與要求卻沒(méi)有太多變化。由于新版標準4.3.2條款內容表述的更改，以及4.5.2條款“合規性評價(jià)”的要求變?yōu)楠毩l款，因此有必要就“合規性評價(jià)”如何實(shí)施和驗證進(jìn)行深入得分析和探討。

 

      實(shí)施1996版ISO 14001標準的組織在應用4.3.2條款時(shí)，多數只是建立了一些獲取法律法規及有關(guān)要求的渠道，并編制了《適用環(huán)境法律法規和其他要求清單》，保存了有關(guān)文本。

實(shí)施新版標準后，如果還停留在上述水平，將不能很好地滿(mǎn)足標準的要求。為了更好地滿(mǎn)足“確定這些要求如何應用于它的環(huán)境因素”，特別是“在建立、實(shí)施和保持環(huán)境管理體系時(shí)，對這些適用的法律法規和其他要求加以考慮”等新增內容，應考慮以下一些做法：

      1.建立法律法規和其他要求（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“法規要求”）與環(huán)境因素的對應關(guān)系。

實(shí)施ISO 14001標準后，只建立一個(gè)適用法律法規清單沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義，應當找出每份法規要求中適用于組織的具體條款，并在這些條款與已識別出的環(huán)境因素之間建立對應關(guān)系，這是利用EMS體系進(jìn)一步實(shí)施法規要求的一項基礎工作。

      可將法規管理的內容與環(huán)境影響的類(lèi)別取得一致，即將管理對象相同或相似的法規要求均歸入通一環(huán)境影響類(lèi)別。以環(huán)境影響類(lèi)別作為橋梁與環(huán)境因素建立起對應關(guān)系，這是滿(mǎn)足“確定這些要求如何應用于它的環(huán)境因素”的基本做法。識別出的這些法律法規要求的內容應足夠具體，從而有助于環(huán)境管理體系的建立和實(shí)施，并為進(jìn)行“合規性評價(jià)”提供充分的依據。為此，組織可以借助確定適用條款的時(shí)機，結合管理現狀判斷對具體要求的符合程度，并標識出如何在EMS中通過(guò)適當手段（下文述及）應用適用條款。

      另外，組織還應動(dòng)態(tài)跟蹤法規要求方面的變化，并在組織及其活動(dòng)或產(chǎn)品中針對這些變化作出響應，持續地進(jìn)行表一所示的工作。

      表一

 

      2.建立適當的環(huán)境目標與指標。

      環(huán)境目標、指標的策劃和建立是EMS引入和保持過(guò)程中的重要一環(huán)，是一個(gè)組織實(shí)現持續改進(jìn)、提高自身環(huán)境績(jì)效的重要途徑。

      新版標準明確指出，鼓勵組織遵守并且超越法規要求，并將環(huán)境因素和適用法規要求作為并行的兩個(gè)體系策劃的資源動(dòng)力。因此，組織應當關(guān)注每條適用法規要求對比后出現不符合或可能存在的不符合（潛在不符合，如表一所示），把這些問(wèn)題作為重點(diǎn)去策劃環(huán)境目標和指標，以體系的方法保障其實(shí)現。

      在新版標準中，特別強調制定環(huán)境目標包括三個(gè)承諾，其中之一即是“守法承諾”。

      例如：某發(fā)電廠(chǎng)建立了環(huán)境管理體系并且通過(guò)了EMS認證，今年來(lái)針對火電廠(chǎng)煙塵和SO₂排放的濃度要求出臺了新的排放標準，同時(shí)針對以前老工藝不予考核的SO₂排放問(wèn)題提出了具體的達標時(shí)限要求，并對每度電耗煤量提出了管理考核要求。針對這些外部的法規要求，該廠(chǎng)可能或已經(jīng)存在了與法規要求的不符合，必須通過(guò)建立項目指標的方式對其加以管理，投入充分的資源，策劃并逐步落實(shí)使之達到或者超越法規要求。

      3.將法規要求的內容融入相關(guān)的程序或作業(yè)文件中，以便日常實(shí)施。

環(huán)境因素的管理手段除環(huán)境目標、指標方法外，主要依靠“運行控制”、“應急準備與響應”所策劃及編制的程序、作業(yè)性文件包等予以日?？刂?，從而實(shí)現績(jì)效的保持。

      新版標準特別強調，在成文程序及作業(yè)文件中規定“運行準則”，而適用的法律法規要求（特別是具體的執行性規定、標準和原則等）恰恰是最后的管理環(huán)境因素的運行準則，將這些適用要求有機地整合到程序或作業(yè)文件中，不僅可以使環(huán)境因素控制與管理達到法律法規規定的水平，而且可以將守法承諾完全轉化到日常工作中，使承諾落實(shí)到實(shí)處。

      4.策劃并實(shí)施有關(guān)的培訓

新版標準在培訓工作上比1996版標準更加強調“能力”。借鑒ISO 19011標準中關(guān)于能力的定義可知，能力使經(jīng)過(guò)驗證的個(gè)人素質(zhì)、應用知識和技能。對于EMS獲證組織來(lái)講，在其員工應具備的應用知識結構中，對法律法規要求的了解和掌握是必需的。因此，組織應當識別適當的對象（特別是從事組織所確定的、可能具有重大環(huán)境影響工作的人員），識別適當的法規要求，在二者之間建立合理的搭配關(guān)心，使法規要求深入人心，使各類(lèi)人員均具備“能力”并勝任工作。

      例如：對于項目管理人員，應有針對性地培訓有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)、清潔生產(chǎn)、污染預防等方面的法律法規、技術(shù)政策、技術(shù)要求等；對于具體負責污染治理和控制的崗位員工，應當培訓有關(guān)排放標準、監測范圍、監測方法等；對于廣大員工，應當培訓與環(huán)保法、消防法有關(guān)的應急預案等內容。

      5.作為外來(lái)文件，直接傳達、應用法律法規文本。

新版標準正式引用了ISO 9001標準中“外來(lái)文件”的提法，可以講適用的法規要求作為一種策劃和運行EMS所需的外來(lái)文件進(jìn)行標識、發(fā)放與管理。這是應用法規要求最簡(jiǎn)單、便捷和直接的手段，可酌情使用。

      6.策劃合規性評價(jià)，以檢查作為促進(jìn)法規要求落實(shí)的輔助手段。

“合規性評價(jià)”作為新條款在新版標準中被提出，充分展示了守法承諾在整個(gè)EMS中的重要作用，突顯了法規要求在體系中的位置和高度。在日常監控環(huán)節中，組織必須對在前文所述表一中識別出的所有適用法律法規條款一一驗證與核實(shí)，使守法水平持續保持并逐步提高。以往的經(jīng)驗告訴我們，多數組織在此方面的工作不夠深入、細致和有效，應結合新版標準轉換這項工作實(shí)質(zhì)化。

 

      IAF專(zhuān)門(mén)編寫(xiě)《ISO 14001管理體系符合性認證與法律法規符合性之間關(guān)系》白皮書(shū)的目的，是為了識別標準中與法律法規符合性直接相關(guān)的各項要求，探索認證審核中應該覆蓋的內容，以幫助利益相關(guān)方建立實(shí)施ISO 14001標準的合理期望。

白皮書(shū)圍繞組織“合規性”評價(jià)工作做了這樣的綜述：ISO 14001：2004標準要求組織“承諾”遵守適用于其環(huán)境因素和影響的所有法律法規要求，并進(jìn)一步要求為支持這一承諾，組織要識別適用的法律法規要求，判定這些要求如何應用于它的活動(dòng)、產(chǎn)品和服務(wù)，評估與所識別要求的符合程度，并對已存在或者出現的不符合程度，并對已存在或者出現的不符合采取糾正措施。新版標準同時(shí)要求，守法承諾和相關(guān)的支持活動(dòng)要得到持續的保持。

      1.審核應關(guān)注的內容及方法。

      4.1.1總要求

審核組應當在審核過(guò)程中收集必要的信息和證據，用以驗證組織對守法要求的符合性。只有這種符合性得到充分確認，審核組對組織所做的守法承諾和EMS的功能具備充分的信心后，才能夠授予組織認證資格或保持認證資格。

      4.1.2應重點(diǎn)審核的與法律法規符合性相關(guān)的要素

      審核組應關(guān)注和詳細驗證本文第3部分關(guān)于標準中“法律法規和其他要求”有關(guān)內容實(shí)施方面的落實(shí)情況，重點(diǎn)是如下要素：

      遵守法律法規的公開(kāi)承諾（4.2）并可傳達到新的“員工范圍”。

      對法律法規要求的詳細識別（4.3.2）

      對法律法規要求如何應用于組織的環(huán)境因素（4.3.2,4.4.6/7,4.5.1）。

      對于法律法規要求方面存在的不符合，是否制定了環(huán)境目標、指標、管理方案（4.3.3），執行情況如何。

      對法律法規符合性的全面評價(jià)（4.5.2）

      必要時(shí)，所采取的糾正和預防措施（4.5.3）。

組織在糾正和預防措施中反映了所發(fā)現的不符合法律法規要求的問(wèn)題，任何情況下，組織都應證實(shí)其環(huán)境管理體系具備以可控和/或可管理的方式來(lái)解決這種不符合的能力。但審核的評價(jià)應基于已證實(shí)的體系實(shí)施，而不僅僅是組織對于該類(lèi)不符合問(wèn)題的一份行動(dòng)計劃或預期的解決結果。

管理評審（4.6）。

      4.1.3審核方法

      審核組應判斷組織是否充分地將法律法規要求轉換為適宜的EMS要求。為此，審核組可通過(guò)現場(chǎng)巡視進(jìn)行重要環(huán)境因素控制的抽樣審核，從環(huán)境管理體系追溯到具體的法律法規要求；反過(guò)來(lái)，也可以抽樣具體的法律法規要求，直接評價(jià)組織正常運作中的遵循情況。

      審核組必須在審核過(guò)程中查閱 有關(guān)的監測報告，并認定該報告的合法性、有效性和符合性。如果處于任何主客觀(guān)原因，審核組未能獲取該方面的有效證據，認證資格將不能授予或保持。

審核組應抽樣檢查組織針對具體法律法規要求所展開(kāi)的守法性評價(jià)實(shí)例，并檢查組織開(kāi)展的合規性評價(jià)是否已覆蓋了所有識別出的法律法規要求。

      審核組應充分調查和評價(jià)組織管理評審中關(guān)于合規性評價(jià)的有關(guān)內容，從中確保最高管理者意識到潛在的或現實(shí)存在的法律法規要求不符合帶來(lái)的風(fēng)險，并采取適當措施滿(mǎn)足組織的守法承諾。

      2.其他應注意的問(wèn)題。

認證機構派出的審核組成員應當具備環(huán)境法律法規方面的充分知識，以便發(fā)現組織在法律法規要求識別中的重大遺漏和判斷他們在該方面的符合性。

      由于EMS認證關(guān)注地理范圍和環(huán)境的特點(diǎn)，審核組應特別關(guān)注對設施、活動(dòng)和產(chǎn)品的現場(chǎng)審核，以避免文件審核占用過(guò)多的審核時(shí)間，而遺漏一些環(huán)境績(jì)效不如人意的現場(chǎng)，導致對環(huán)境管理體系的有效性不能作出恰當的評價(jià)。

      環(huán)境管理系統認證是對組織的環(huán)境績(jì)效進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理和改進(jìn)的工具。環(huán)境管理體系審核員應依據新版標準的要求對組織的環(huán)境管理體系進(jìn)行評價(jià)，但他們不是執法檢查者，不需要逐條評價(jià)對法律法規的符合性。

 

      新版標準在法律法規要求的識別、應用與合規性評價(jià)等方面提出了更細致、更明確的要求，對組織實(shí)施標準和認證機構的審核活動(dòng)提出了更高的要求。

ISO 14001環(huán)境管理體系認證不能等同于守法證明。ISO 14001環(huán)境管理體系認證的作用在于確認組織建立了一個(gè)有效的環(huán)境管理體系，該體系可以為持續確保其與法律法規的符合性提供基礎和支持。

      在ISO 14001環(huán)境管理體系認證審核過(guò)程種，對于申請組織或獲證組織可能存在的偏離法律法規的情況，審核組應具備能力并具體問(wèn)題具體分析，結合以上所討論的內容，對組織在實(shí)現其“守法承諾”方面的作為和其環(huán)境管理體系的有效性作出客觀(guān)適宜的評價(jià)，在此基礎上作出適當的審核結論。